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推进制度创新 提高工作水平
主讲人:王永军
发布时间:2016/5/17  浏览次数:6292
  

    邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中,精辟地提出以制度建设反腐倡廉:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”!  现代法治精神认为,包括高层领导在内的人,其理性都是不完善的,有缺点的。因此,有必要制定一些共同的行为规则,对人性的弱点进行强制性规范,其中最重要的就是制度。如果制度不完善,就会为失范思想过渡到行为提供机会;如果制度健全,廉洁的思想就能充分得以施展,腐败的思想就不一定转化为失范行为。

 

    制度具有以下特征:

    一是体系性。

    制度不是单一的,而是由一系列相关制度构成,是一种制度体系,包括干部教育制度、干部选任制度、权力制约制度、干部问责制度、预防腐败制度、司法惩治制度以及领导干部报告个人有关事项制度等等。

    二是覆盖性。

    制度体系覆盖全体掌握着公权力的一切领导干部及其所管的人与事,不应有制度空白和漏洞;在制度面前人人平等,不允许有任何特殊人员存在。

    三是强制性。

    制度一旦形成,所有人必须无条件遵循。只有不断完善制度的体系性,扩大制度的覆盖面,增强制度的制约力,才能有效发挥制度在工作和生活中的根本性、基础性的决定作用。

 

    容易使一些人对制度的根本性作用产生动摇的是“制度失效”现象。制度明明摆在那儿,就是不落实,或落实不到位。这看起来是人的问题,其实质仍然是制度出了毛病,不对症,没有打在“七寸”上。处于封建社会后期的明朝,统治更腐朽,农民反抗更激烈,朱元璋从维护封建国家的根本利益出发,以“治乱世用重典”的思想为指导,严惩贪官污吏。如“枉法赃”,八十贯绞;监守自盗,不分首从,四十贯斩;还设立史无前例的剥皮实草的“皮庙场”。但是,贪污现象仍屡屡发生,朱元璋不得不发出“为何朝杀暮又犯”的哀叹。不能说朱元璋的严刑峻法不是制度,只是他的这些制度没有也不可能体现现代政治文明的精髓,没有也不可能深刻反映有效扼制腐败的客观要求。

 

    制度创新---是指在人们现有的生产和生活环境条件下,通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励,通过制度创新得以固化,并以制度化的方式持续发挥着自己的作用,这是制度创新的积极意义所在。实际上制度创新这个概念隐含着两个重要的内涵,就是制度设计的合理性和执行的有效性。由于我国至今还没有形成普遍而严格的“按制度办理事务、用制度规范行为”的社会氛围,经济领域里的一些制度形同虚设、执行过程中的变形走样问题还比较突出,有些方面甚至已成司空见惯,导致一些改革往往从良好的愿望出发却得到事与愿违的结果。另外经济的粗放发展背后我们也应该看到还有制度粗放的原因,而制度粗放的背后更有值得我们高度重视的思维方式粗放和价值观念需要转变的问题。这些问题都不可能仅仅依靠文字方面的制度创新所能解决,因此也可以讲,不开展文化创新,逐步转变国民的思维行为方式和价值观念,要在我们这样一个封建历史悠久的国家,实现依法治国,建立和完善社会主义市场经济,是非常艰巨甚至是别无他途的。

 

    没有文化之外的制度,更没有无道德维度和伦理基础的制度。而且只有在一定的文化氛围中,并建立在一定的道德伦理、思维行为方式和价值观念基础之上的制度规则,才会具有现实的约束力,才会得到有效的执行。同时我们也应该看到制度创新既需要文化的传承,更需要文化的创新。

 

    现实例子我想大家都有体会,大的以行政体制改革为例,当年国家经贸委的一些职能设置在原国家计委、经委之间矛盾突出,由于年度与长远、基建与技改、调控与运行很难在两个部门之间协调,于是决定合并;合并后权力过于集中,业务过重,长远与当前兼顾困难,又将其分拆。这届政府合并下届政府分拆,再下届政府又合并。为什么这样不行那样也不行呢?前几年药品先是国家政策性限价,后是采购商停供、医生不开相关药方、厂家换药名再生产、药监局又审批,结果是药价步入不降反升的怪圈。这些现象在更深层次上是个需要树立制度的规定性、系统性和权威性的问题。如果不通过制度与文化创新,逐步建立起切实有效的严格制度,培育起深植于国民心中的制度规则意识,我们的许多政策和改革措施在落实过程中就难免会变形走样,我们的社会管理也必将在众多的两难问题中徘徊而付出巨大的成本。

 

    王安石变法引发的实质性问题是人治与法治(注:这里不是指完全现代意义上的法治概念,仅指依靠制度治理国家之义)之争。司马光等大儒们认为人治比法治更重要,他强调“苟得其人,则无患法之不善,不得其人,虽有善法,失先后之施矣。故当急于求人,而缓于立法也”。他始终坚持改革时弊“在于择人,不在立法”。认为制度再好,也需好官去执行,人的品德不好,再好的法律也无用,何况光靠制度还会造成“有功者以阂(隔阂的阂)文不赏,为奸者以巧法免诛,上下劳扰而天下大乱”,(有功的因碍于条文得不到奖赏,作奸犯罪的却巧妙地利用法律,得以免除诛杀,上下劳苦骚扰,天下反而大乱。)这个结论就现在来看也不能说都不对。但是具有法家思想倾向的王安石则认为改革要靠制度创新来实现,官吏只是执行制度而已,官吏不良,会使制度得不到很好的实施,但制度不好,国家就根本无法治理。遗憾的是王安石的真知灼见在转化成制度创新的实践中却失败了,史家虽然指出其有急功近利、性格执拗、皇权从支持不坚定到后来不支持等原因。但问题也恰恰出在司马光强调的用人错误上,应了制度再好也需要人去执行的结论。反之,当现实的政治去请强调人治的司马光还朝时,他虽然精通历史,受到汴梁百姓的夹道欢迎,但尽废新法后的他却也没能找到其他有效的办法。结果是整个北宋王朝在这两派的反复斗争中最后被打着变法旗号的投机小人蔡京把政了20年,直闹的方腊、宋江起义,“靖康”之耻而不堪言哉!这不也似乎应了王安石的治国理念吗?

 

    张居正改革时,非常重视政令的畅通,注重推行行政体制改革。搞“综核名实,责任考成”的考成法,并取得了良好的绩效。他在推行著名的“一条鞭法”时,更是从社会的基础管理入手,开展清丈土地、核实户口。明末史学家谈迁对张居正的评价是:“志在富强,立考成法,行之十年,太仓之积,足备数载。”值得注意的是,在改革过程中张居正切身体会到“法之不行,人之不力也,不议人议法何益”、“吏之难,非治民之难也,(而是)事人之难也,非得下之难也,悦上之难也”、“盖天下之事,不难于立法,而难于法之必行,不难于听言,而难于言之必效”。这些都是我们封建社会改革遇到的制度创新困境。在那样的社会风气中,他“明于治国”,为了国家力挽狂澜,勇于任事,但却难免“昧于治身”而致人亡政息,身后事发。正确的改革路线无法延续,直至国家无可挽回,历史的悲剧再一次重演!这些都是值得我们关注和思考的。

 

    现在一般都认为封建社会改革的失败是君权专制的必然结果,这当然是主要原因,但也不是问题的全部。如从当时当事人的性格偏颇、改革策略、用人失误、外部环境等总结也各有理由。在今天全球化的历史背景下,放宽历史的视野来看,应该承认我国历史上的许多变法无法成功,与我们封建社会文化中无法达成制度至上的最广泛的社会共识有根本的关系。道家倡导小国寡民,无为而治;法家以势压法,实际是自毁其法。西汉贾谊强调“仁义不施,攻守之势异也”,实际上是说明社会和平时期的为上者,应该通过多施仁义来管理社会,而不能强调法制至上。儒家倡导的合情、合理、合法由于没有规定性,现实中往往是很难操作的。这里实际上暴露出传统文化认识论和方法论在社会管理中的现实操作性的不足。因此从根本上讲按照制度行政和治国,在我国的传统封建社会中还缺乏文化中的认识论、方法论和价值观的有力支撑。我国有渊远流长、自成体系的历史文明,国家治理方式的选择不仅是经济基础的必然,同样也有文化自恰的缘故。追根溯源,从更深层次上探讨改革失败的原因实则有文化方面的重要根源。

 

    中国传统文化的特点,众所周知,与西方文化中的认识论和价值观是有很大乃至根本不同的,表现在人的思维行为方式和价值观念上也有很大差异。这方面中外许多文化学者早有详细对比和描述。如果要从认识论的角度概括地讲就是中国传统文化体现出长于悟性和感性思维,而缺乏系统的形式逻辑的理性思维和实证精神,特别是在社会管理中表现出来的悟性、感性、理性的混用,如崇尚模糊、不求精确、演绎附会、模棱两可、随机应变等,难免导致社会公共管理方面的日趋混乱。因此制度创新必须解决制度本身的粗放、没有规定性、言之无物、不可操作的问题。针对当前我们各种组织管理中存在的一些制度、职责缺乏严肃性和规定性的问题,需要认真遵循“凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人负责、凡事有人监督”的科学方法加以完善,使我们的组织行为所依据的规章制度能认真贯彻“细化、量化、规范化、程序化、透明化的”的科学理念与运行规则。特别要逐步探索解决我们各级各种组织管理中的用人、分配、决策、监督机制的粗放,甚至自相矛盾的问题。

 

    落实科学发展观,建设和完善社会主义市场经济,树立制度的科学性、权威性、透明性和可操作性是一项非常艰巨而又紧迫的任务。因为如果通过制度解决不了问题,那就必然更加依赖人的行政权力来协调。而且制度粗放、责任不清、长期延续,必然出现欲理弥乱,导致谋略、潜规则盛行,那么我们的社会管理就很难有效地贯穿效率和逻辑了。一旦积重难还,即便是鞠躬尽瘁的管理者,也往往收效甚微。这样的分析不是否定政府的工作,而是从更深层次来说明在社会转型时期我们政府面临的困难,这是我们全社会都应该来重视的一个组织行为和社会转型的大问题!

 

    传统文化中有一个众所周知的逻辑,就是“齐家、治国、平天下”,这些概念的推理现在看来是很片面的,也是行不通的。因为传统社会管理的实践告诉我们的是“清官难断家务事”!由于家庭是个不能什么都要讲清是非的地方,但公共管理不讲是非就不行了。关于传统文化的不足问题,国学大师北京大学张岱年教授曾精辟地分析说:“中国传统中,没有创造出欧几里德几何学那样完整的体系,也没有创造出亚里士多德的形式逻辑的严密体系;到了近古时代,也没有出现西方十六七世纪盛行的形而上学思维方法,更没有伽利略所开创的实证科学方法。应该承认,这是中国传统思想方法的重大缺陷。在今日建设社会主义文化的新时代,必须做到思维方式的现代化。既要发挥辩证思维的优良传统,更要学会缜密分析、进行实验的科学方法。中国新文化的灿烂未来,有待于思维方式的更新。”社会历史的实践也告诉我们:人的思维行为方式和价值观念一定程度上决定了社会的组织效能,影响了社会的发展方式,因此只有在认识论、方法论、价值观等方面学习和借鉴人类社会的一切文明成果,开展文化创新,才能为制度创新提供良好的国内、国际软环境,这是我国社会发展面临的一个重要的现实课题。

 

    从传统文化的角度来看封建社会管理的法理依据还有两个显著的特征:

    一是不言利(把利与欲及恶联系在一起,在价值观上否定人的权利)的价值观;

    二是说不清(神秘、不透明,把感性、悟性、理性混在一起,实际上为皇权和官僚谋取垄断利益提供方便)的认识论。马克思曾说过,什么事情到了可以用数学描绘时就是科学了,还讲到利益会把仇神召到战场上去。因此我们开展文化创新要从传统文化的认识论入手,综合东西方文化的优点,区分形式逻辑和辩证逻辑的应用范畴,认清人类认识结构中理性、感性、悟性的不同功能和应用范围,区分齐家、治国的不同管理方式,树立一个“说的清”的认识论和一个“讲权利”的价值观,我认为这是当前我们开展文化创新的主要内涵。

 

    我认为制度与文化的创新和互动都是以人为核心的。

    首先,从制度的角度看。要在大量现实的利益协调博弈中通过系统精密的、科学理性的制度设计,使创新的制度在实施过程中具有可操作性,在制定、执行和修改制度的环节具有规范化、程序化、透明化、量化、细化的特性,能够有效地贯彻形式逻辑。制度的功能是既能约束人的行为,也能激发人的潜力,并不断地提升人的技能,而更重要的还在于透明、公正的制度能培育人的观念和习惯,所以通过制度创新能逐步促进国民的思想价值观念和行为方式的转变,逐步形成社会主义市场经济社会所需要的理性思维、公共责任意识以及宪法赋予的权利意识和管理中的程序、分权制衡意识等。不断地促进国民素质的提高。

    其次,从人的角度看。要通过文化创新,分清理性、感性、悟性的应用范畴,在公共治理领域提倡科学理性的思维,不断提高人的法制、规则和权利意识,提高人的公共道德和团队精神。通过教育宣传和文艺启蒙,大力培育“按制度办理事务,用制度规范行为”的良好社会氛围,使整个社会能循序渐进地开展制度创新,并能充分发挥人的主观能动性,理性地制定一个方向正确和可操作性强且能促进社会和谐、可持续发展的先进制度。

    第三,从制度与人的互动关系看。制度的制定是人理性思考的成果,而制度的执行更是人的主观能动性有效发挥的重要保证,科学理性的制度和用先进文化武装的的人,能形成良性的互动,这是促进社会转型成功的重要保证。

 

    邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇经典性讲话中特别突出地指出官僚主义的极大危害:“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守陈规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。这无论在我们的内部事务中,或是在国际交往中,都已达到令人无法容忍的地步”。针对这种情况邓小平同志还深刻地指出其产生的文化根源:“上面讲到的种种弊端,多少都带有封建主义色彩”,“现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务,并在制度上作一系列切实的改革,否则国家和人民还要遭受损失。”要解决这个问题从根本上讲还是要从文化创新这一根最低的木板上下功夫,使之与制度创新形成良性的互动,才能最终实现我国社会变革与转型的成功。

 

    30年的改革开放事业,我们取得了辉煌的成就,但是“这个问题(富裕起来后财富怎样分配)要解决”。虽然“解决这个问题比解决发展起来的问题还困难”。但是一定“要利用各种手段、各种方法、各种方案解决这些问题”。否则,“发展下去总有一天会出问题的”。(1993年邓小平与其弟邓垦的谈话内容)至于提高国民素质问题我上面谈了一些难点。因此面对经济快速发展的大好局面,冷静思考、谨慎对待并自觉地树立忧患意识是非常必要的。

 

    在制度创新上,广州市走在了全国前列,值得借鉴。

    一、出台我国政府信息公开领域的第一部地方政府规章,打造阳光政府

    广州市政府敢为天下2002年11月率先出台我国政府信息公开领域第一部地方政府规章——《广州市政府信息公开规定》。

    《规定》第一次明确要保障个人和组织的知情权,把知情权概念引入到立法当中;

    第一次明确了以公开为原则,不公开为例外,规定了除了国家秘密、商业秘密和他人隐私外,政府信息一律对外要公开,大大扩大了政府信息公开的范围;

第一次建立了依申请公开信息制度,明确了个人和组织是政府信息公开权利人,行政机关是政府信息公开义务人,权利人不服行政机关信息公开决定可以通过行政复议、行政诉讼寻求救济《规定》还建立了行政决策预公开制度,扩大公众参与的程度。

    《规定》公布实施后,成为全国各地仿效的对象,政府信息公开地方立法日益增多并逐步完善,为国务院2007年出台《政府信息公开条例》提供了地方实践的经验。 广州市政府于2006年11月出台了全国第一部全面、系统规范依申请公开政府信息工作的地方政府规章——《广州市依申请公开政府信息办法》,并于2007年5月1日正式实施。

    二、推动行政审批制度改革,加快服务型政府建设

    “ 精简70%的行政审批事项”、“对房地产开发审批流程和时间从741天压缩到348天”、“实行审批制度管理‘零收费”等等,这些举措不仅代表着广州市政府近年在深化行政审批制度改革方面对社会的一系列承诺,也暗示着广州市政府始于1999年的行政审批制度改革,正从单纯的减少行政审批项目转变为一场全面审视自身的行政管理手段、观念,适应经济社会发展要求而进行的一场变革。

    三、出台全国首部规范公众参与行政立法工作的政府规章,提高行政立法的科学化和民主化程度

    广州市政府于2006年出台了全国首部全面规范公众参与行政立法工作的地方政府规章——《广州市规章制定公众参与办法》,明确保障了公众参与的权利,使公众的利益诉求在规章制定过程中得到充分的表达和尊重。 《办法》还通过创设制度,使公众参与立法具备较高的可操作性:第一次明确要求规章起草部门通过网站、媒体等多种方式发布征求意见的公告;第一次明确要求全过程要公开公众意见;第一次整合了征求公众意见的方式,规范了各类方式的概念、内容和程序,建立了一套符合广州实际情况的公众参与新模式;第一次建立了公众意见的及时反馈制度,防止行政机关操纵听取意见的进程;第一次创设了电子卷宗的概念,全过程记录公众参与规章制定的活动。

    四、加强行政规范性文件规范管理,首创有效期制度“2005年,市政府修订了行政规范性文件管理规定,在全国首创“行政规范性文件有效期制度”、“统一发布制度”等制度,加强了对规范性文件管理的力度,有效维护了法制的统一。明确了行政规范性文件的概念,对不属于行政规范性文件的情况作了排除性规定,如规定了哪些主体不能制定行政规范性文件等。 此前,规范性文件产生后何时失效,失效后怎么处理,规定得并不严格。新修订的《管理规定》借鉴了国外较为成熟的“落日条款”的做法,第一次在规范性文件制定中设立了有效期制度,规定政规范性文件的有效期为发布之日起最长不得超过五年。一旦有效期届满,行政规范性文件的效力自动终止。如果制定部门认为该文件需要继续实施的,应当在有效期届满前六个月,对行政规范性文件的实施情况重新评估,然后进行重新修订。设立了有效期后,文件一旦超过有效期限自动消除,不再需要进行运动式的清理。建立规范性文件有效期制度,一方面有利于促进制定单位重视行政规范性文件的清理;另一方面,有利于行政相对人通过了解行政规范性文件的有效期对自己的行为建立稳定的心理预期,既保护行政相对人的合法权益,又能减轻因行政规范性文件随意废改而影响社会稳定。以前各部门的规范性文件经过法制部门审批后,在各部门内部发布。现在各部门制定的部门规范性文件统一在《广州政报》发布,同时,在《广州政报》上登载的规范性文件还应在政府公众信息网络和其他公众媒体上发布。有效地规范了规范性文件的公布程序,方便公众查阅和获取。《管理规定》对规范性文件的监管非常严厉。对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件,政府法制机构可以公示该文件无效。

    五、出台行政执法自由裁量权规定,促进执法的合理性

    《广州市规范行政执法自由裁量权规定》的出台与实施,为广州市行政执法自由裁量权的规范化提供了强有力的法律依据。率先对所有行政行为的自由裁量权进行规范,让自由裁量有度、权力寻租无门,是有效监督行政权力的一个重要突破口,是推进依法行政、防止权力腐败的重要内容,标志着法治政府建设进程又迈进了骄人的一步。规范行政执法自由裁量权,是落实《全面推进依法行政实施纲要》合理行政基本要求,推进依法行政的重要举措;是监督和制约行政机关、行政执法人员行使行政权力的需要;是进一步提高行政执法水平和效率的保证,使执法人员在执法时能及时正确地把握自由裁量权的标准,案件会审时也减少了许多不同意见;是公开透明、廉政建设的需要,有利于杜绝上述腐败行为,防止违法乱纪行为的发生,树立政府的良好形象。

    六、以开展相对集中行政处罚权工作为重点,推进行政执法体制改革

    “大家负责就是没有人负责”,这是著名的责任分散效应,其实质就是人多不负责,责任不落实。在行政执法中,多头执法互相推诿怠于执法现象一直为公众所诟病。从1999年10月起,广州市政府开始推行相对集中行政处罚权制度,实行城市管理综合执法,初步解决了城市管理中多主体、多头执法的问题。2006年,又积极推进文化市场综合执法改革工作,成立了统一的文化市场综合执法队伍。2009年,推进交通综合行政执法改革,将道路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政等部门的行政职责合为一家,解决目前广州交通行政执法机构较多、执法力量分散等问题。

   

    对制度创新的思考:

    一、 制度创新需要在保持制度结构稳定的前提下进行。

    中国共产党的领导,人民代表大会制度,多党合作和政治协商制度等基本政治制度的框架保持不变,政治制度变迁始终在执政党可以控制的范围内有序地进行。“中国的渐进政治改革是在现行政治制度的框架下,对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下, 对制度的运行进行逐步的改良。”制度创新以政治稳定为前提,在现有制度正常运转的基础上实现制度的创新, 使新制度在旧制度可以允许的限度内尽快发展, 制度创新的成果又进一步提升政治稳定的层次和水平,这是中国政治制度创新的一个重要特征。正如有学者对比中、俄两国制度变迁的经验后所指出的,中国的制度变迁之所以成功, 是因为中国立足于国情进行了成功的制度创新。中国在改革的过程中充分尊重原有的制度体系, 肯定、发扬其中的合理内核, 同时又批判吸收现代制度的精华,通过制度创新和改造来建设市场经济和民主政治体制。

    二、将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来。

    国家实施的强制性制度变迁能够降低制度创新的成本,具有一定的“规模效益”, 在较短的时间内提供大批的新制度满足社会的需求,矫正制度安排的供给不足。国家的力量能够赋予新制度以权威和公信力, 克服原有制度体系的惯性和搭便车的行为,降低制度执行的成本,使其在全社会普遍推广并得到有效遵守。强制性制度变迁的缺陷是经常会出现制度创新的动力不足。国家在推进制度变迁时经常面临着是追求社会财富最大化还是追求统治者的福利最大化的两难选择,只有在这两个目标一致的限度内,国家才有激励创造和规定有效的制度。但这两个目标经常是相互冲突的, “如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存, 那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”国家往往为了增加统治者的直接利益而放弃最优的制度选择。国家所强制推行的新制度有可能不符合社会的实际和民众的需要,从而使社会学习和适应政府所供给的制度付出比较大的制度成本。

    强制性制度创新有以下特点:1,政府是制度创新的首创者和推动者;2,强制性制度创新的效率较高;3,强制性制度创新追求的目标往往是复合的而非单一的;4,强制性制度创新具有较强的规范性。

    诱致性制度变迁是民间自发的制度创新行为,创新主体的多样性促进了各种新制度的产生,在制度竞争的过程中, 更有生命力的制度会保存下来。这种新制度是在长期的实践活动中创造或转化而来,更适应各种利益群体追求其利益最大化的需要,一般能够为民众自觉认同和遵守,运行的成本较低。但诱致性制度创新通常需要较长的自发演变的过程, 所以难以产生大量的制度供给,无法及时满足社会的制度需求。而且由于制度是一种公共用品,因而在制度创新的过程中会存在“搭便车”的问题,诱致性制度变迁由于缺乏强制性力量的支持,因而难以克服“搭便车”问题,也不能保证制度得到充分的遵守。

    可见,如果没有民间个人或团体的自发的制度创新,新的更有竞争力的制度形式很难大量产生;但如果没有国家的支持和推广,制度创新成果的普及过程则会相当漫长。因此, 制度变革成功推进的最好方式是将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来。国家有意识地放松约束来降低诱致性制度变迁的交易成本,并与有关的制度主体建立长期的契约关系。民间的个人或团体支持国家实施的制度变迁,国家则积极推广民间所产生的制度创新成果。如果一个社会能够将两种制度变迁方式妥当地结合起来,那么不仅有利于新制度的发现和创造, 而且有利于新制度的推广和普及

    三、在制度试验的基础上推动渐进式制度创新

    例如:(一)报告制度。如官员财产申报、政府财政预算公开等等, 1997年中共中央、国务院公布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,但这一制度由于缺乏家庭收入申报制、金融实名制等相应的辅助制度,无法有效监督,对于不按规定报告或不如实报告责罚过轻等原因,实施的效果并不理想。推进反腐倡廉建设,要求严格实行报告制度,将住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容,逾期不报或隐瞒不报者应受到追诉或处罚。领导干部所拥有的财产或收入,若超过薪金所得而又不能解释其合法来源的,即以违法论处。

    (二)公示制度。政府部门应把本单位职责任务、职责范围、工作标准、办事程序、办事期限等向社会公开,接受公众和媒体的监督,确保权力在阳光下运行,从而有效预防各种权力寻租、腐败现象的发生,使各种“潜规则”失去生存的空间。推进反腐倡廉建设,要进一步明晰公开的内容、公开的程度,充分利用信息网络化手段扩大公开的范围,特别要完善政府重大投资项目公示制度,让公众参与重大投资项目的决策。与此同时,要明确规定举报措施和保护、奖励举报人制度,允许和受理匿名举报。

    (三)追究制度。制度一经形成,对于任何人都是适用的,不论是普通党员还是领导干部,制度面前人人平等,一切违反制度的行为都应受到惩处,否则,再好的制度也是一纸空文。责任追究正是制度具有威慑力的原因所在。推进反腐倡廉建设,要求营造良好的制度环境,推行党政领导干部问责制,维护制度的权威性,强化制度的执行力,真正发挥制度的规训、惩诫效能。

    以“问责制”为例,现在媒体上频频出现“问责风暴”这样的字眼,问责制也的确在向“制度化、法律化”方向发展,但目前问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上,都还存在进一步完善的空间。

    首先是“有责必问”的实施并不彻底。我们可以看到,并非所有重大安全事故都被问责了,如多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故,个别领导干部不但没有被问责,反而换个地方做官,有的甚至还变相升迁。对被问责者的复出,应该建立严格的审查制度和必要的程序。

    其次是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。在问责中要求“一追到底”,如对于落马官员的贪腐行为,或重大决策错误或事故、事件的发生,责任追究往往到直接责任人便止步,至于“谁推荐的”、“谁提拔的”、“谁考察(考核)的”、“谁审计的”、“谁监督的”、“为什么没有及时发现或阻止”等疑问几乎没有人提出,也不对之追究。所以,在一个地区或同一岗位上,官员的连续落马也就具有某种必然性。如,河南省交通厅几任厅长的落马,呈现出一种“前腐后继”之势。其他地方出现的一些腐败窝案、串案,也说明了对于大案责任追究的不彻底。

最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。

    四、健全良好的用人机制推进制度创新

    一是树立对制度的敬畏之心。

    必须使领导干部深刻理解制度是什么,公权力一旦凌驾于制度之上或违反制度,就是权力的滥用,也是公仆对于人民意志的践踏,则“名不正,言不顺”,权力的运行就失去了权威,不能更好地发挥应有的作用,对领导干部而言,这也是他们所不愿意看到的,因为公权力一旦失去权威,自己的工作就无法正常进行,所以,领导干部维护制度的权威,就是在维护公权力的权威,对制度的敬畏,就是尊重人民意志,也是确保公权力的良好运行。领导干部应该对制度有敬畏感。第一,如果没有制度,领导干部就无法正常开展工作。第二,如果没有制度管理,领导干部就无法做好工作、创造政绩、成就一番事业。享有至高无上权利的封建皇帝,在意识到自身的违反制度以后,为了维护自身的统治秩序,不惜“打龙袍”以示惩戒自己;一代枭雄曹操,为了成就霸业,在自己的战马践踏了百姓的麦苗之后,尚不惜“割发代首”,以示责罚自己。现代管理科学告诉我们:任何管理,只有实现科学化、制度化,才能达到最优化。

    二是提高民众的规范意识。

    广大的人民群众的必须知道自己的错误行为会给制度带来伤害,深刻理解维护制度重要性,一旦制度被逾越,将破坏社会公平正义,导致非正义行为的反复循环。相反,如果人民深刻维护制度,时刻怀有对制度高度的敬畏珍爱之心,那么制度必然发挥其应有的作用。所以,必须提高人民的规范意识,因为制度规范本身就是人民意志的一种体现,如果自身都不尊重规范,那么别人也不会遵守,导致“一损俱损,一荣俱荣”。最后,只能是所有人的权利和利益都受到了侵害。

    三是领导干部必须学会在公共领域和私人领域的角色转换。

    领导干部只有在公共领域即在具体地点和工作时间才能行使公共权力,公共领域是处理公共事务的地方,而在私人领域领导干部只能是个普通的公民,也应该遵章守纪,不能行使公权力,分清角色。众所周知,很多腐败现象就是在私人领域发生的,领导干部要注意角色的转换,不能一天24小时自己都是领导,而是在具体的时间和地点,自己才能够行使人民赋予自己的公共权力,公共权力只能在公共领域内行使,否则就是亵渎制度和法律。领导干部必须学会角色转换,下班了就是一名普通的公民,而且应该是遵章守纪的好公民,上班的时候是遵章守纪的国家公务人员,是为人民服务的公仆。

 

    制度创新是一项开拓性的工作,我们的视野和思路要宽,手法要新,除了内容上要注意有所拓展外,还要在设计理念上有所创新和拓展。

    一是要重视民主参与。制度创新必须坚持“阳光作业”,坚决改变“少数人定制度”的不良倾向。要广泛吸收各方面意见和建议,决不能从个别人主观愿望出发,更不能从少数人的利益出发。

    中国第一个“全裸乡政府”引发关注的,不仅有政务、财务公开的彻底,更有改革之艰难。

    据《京华时报》报道,“全裸乡政府”这一政务公开的主要推手是巴中市组织部副部长王国旗,自2008年开始,他就希望能在巴州区的机关单位推行财务公开。然而,他很快面临四处碰壁的窘境,他找过交通局、民政局等单位,都被回绝了,直到他在一次“接待酒宴”上遇到白庙乡党委书记张映上,才有转机,才终于造就“全裸乡政府”。

    “事非经历不知难”,每一个公民都希望制度的变革更快些,然而,在鲁迅所说“搬张凳子都要流血”的国度,体制内的改革者要创新,难度超出常人想像。即使如此,我们仍然听到不少非议之声,比如指责白庙乡网上公开没有实际效果,因为在白庙乡,并没有多少人上网。如果我们需要一个平稳而不是引发社会动荡的制度变革,那么,进行渐进性制度改革是一条最佳的路径。然而,渐进式的改革不仅需要民众的呼吁和监督,更需要与体制内官员和人士的良性互动,这样才能保证制度平稳变革而社会又付出最小的代价。体制有开明派和保守派,有既得利益者也有具有民主、法治意识的人士,有调查表示,对“官员财产申报”持反对意见的官员高达97%,但是,在新疆阿勒泰、浙江慈溪等地方,在一些开明的官员推进下,“官员财产申报”制度正不断地前进。

    民众所要做的事情就是团结和支持体制内的改革派,为制度创新者排除阻力与压力。民众的不宽容对体制内的创新者的创新能力是一种破坏,新制度必然会存在许多不如意的地方,但是,如果从一出炉就扣上“不可行”、“作秀”的帽子,无疑就给体制内的保守势力以借口,制度创新将难以推行。

    二是要突出制度的执行效率。制度的生命在执行,因此,要坚持制度制定与执行的统一,决不能在执行制度上“打白条”。我们在制定制度的同时,要通过各种配套制度的建立和完善来提高制度的执行力和公信力。在制度设计上,我们要摒弃那种“宜粗不宜细、有比没有好”的陈旧观念。

    三是要善于引用现代科技手段和成果。随着物质文明的发展,腐败和反腐败的较量无论是内容还是形式上已经较过去有了很大的不同。反腐倡廉建设必须及时引入科技手段和成果,有关改革措施和制度的建立,应该注意运用,体现时代特色。如,利用现代网络平台开发建立政风行风热线,实现市民投诉和政府解答问题的公开、透明、高效。又如,南京市纪委案件管理信息系统的创立,实现了纪检监察工作查办案件“线索—初核—立案—调查—审理”网上全程监督办理。类似的制度创新工作,为我们进行反腐倡廉建设起到了很好的启发作用。

    四是要注意制度创新与工作的高度关联性。制度创新关系党风廉政能否深入推进大局,制度创新与反腐倡廉工作的高度关联性,尤其要抓住重要部位和关键环节进行制度创新。推进惩治和预防腐败体系建设工作,不应搞大而全,而应该有重点、有层次。同时,我们要鼓励反腐倡廉制度建设创新工作,在党风廉政建设和反腐败工作思路、工作机制上的创新,对加强本地本部门的党风廉政建设有明显促进作用的,有一定的推广价值的,要予以表彰奖励,以激发开拓创新工作的激情。

 

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